浅谈水生野生动物保护管理

水生野生动物是生态系统的重要组成部分，加强水生野生动物的保护是维系自然界生态平衡、建设生态文明的重要一环。本文从法律法规体系、保护物种、保护管理措施等方面，对我国水生野生动物保护管理概况进行梳理，旨在宣传水生野生动物保护理念，提高全民对水生野生动物的保护意识，也为相关从业者深入开展保护措施研究提供一些参考。

在建设生态文明的大背景下，习近平总书记等中央领导多次就野生动物保护相关工作作出重要指示批示，强调要加强野生动物及其栖息地保护。与此同时，国内外社会对野生动物保护也高度关注。2020年以来，为加强野生动物保护管理，全国人大常委会、国务院、各地有关部门机关等出台了一系列政策措施，2021年2月5日，国家调整并公布了新版《国家重点保护野生动物名录》，上榜的水生野生动物大幅增加，这些对水生野生动物保护管理工作提出了新的更高要求。

一、“野生动物”定义

首先有必要探讨一下“野生动物”的概念。通过查阅相关文献资料等发现，“野生动物”的概念并没有统一的界定。国际上，美国野生动物管理创始人Leopold曾把野生动物狭义地定义为大型狩猎动物，而美国《濒危物种法》中野生动物指的是全部野生的动物。随着对野生动物认识不断深入，又有专家提出野生动物是指那些“自由生活在与它们有天然联系环境中的脊椎动物。”

在我国，《中国野生动物保护实用手册》从生物学角度对野生动物做了理论释义，是指在大自然的环境下生长且未被驯化的动物。广义上的野生动物泛指兽类、鸟类、爬行类、两栖类、鱼类以及软体动物和昆虫类；狭义上指除了鱼类和无脊椎动物以外的上述各类动物，即兽类、鸟类、爬行类和两栖类。也有专家认为，“凡生存在自由状态下，或来源于自由状态，虽经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物”，都可以称作野生动物。

《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年制订，2016年修订，2018年修正，下简称“《野生动物保护法》”）规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，珍贵、濒危以外的其他水生野生动物适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。从管理上来说，水生野生动物分为两类：一类是珍贵、濒危的，按照《野生动物保护法》进行保护管理；一类是珍贵、濒危以外的，也就是通常所说的普通经济物种，按照《渔业法》进行保护管理。本文主要谈的是珍贵、濒危的水生野生动物。

二、相关法律法规体系

（一）法律

《野生动物保护法》是水生野生动物保护管理其他法规的上位法，规定了国务院渔业主管部门（农业农村部）主管全国水生野生动物保护工作，县级以上地方渔业主管部门主管本行政区域内水生野生动物保护工作；除此之外，还规定了公安部、市场监管总局、海关等部门按职责分工对水生野生动物及其制品出售、购买、运输、寄递等活动进行监督检查。

（二）法规

《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（1993年制订，2011年第一次修订，2013年第二次修订），是水生野生动物保护管理如何适用《野生动物保护法》的细化法规，例如其对上位法设立的行政许可进了细化，规定了具体的审批程序、审批层级及审批要求等。

（三）规章

《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法》（1999年发布，2004年、2010年、2013年、2017年、2019年历次修改），对水生野生动物保护管理、行政许可等日常工作作出了具体的细化规定。《水生野生动物及其制品价值评估办法》（2019年公布），主要是对如何计算涉案水生野生动物及其制品价值作出的规定，是水生野生动物保护相关执法和定罪量刑的重要依据。

（四）规范性文件

为进一步加强水生野生动物有关物种的保护管理，农业农村部还出台了一系列针对性的规范性文件，例如：《农业部关于加强海洋馆和水族馆等场馆水生野生动物驯养展演活动管理的通知》《关于规范濒危野生动植物种国际贸易公约附录水生动物物种审批管理工作的通知》《大鲵标识管理办法》《欧洲鳗鲡溯源管理暂行办法》等等。

（五）有关名录

农业农村部参与发布了《国家重点保护野生动物名录》，发布了《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》（第一批、第二批）《〈濒危野生动植物物种国际贸易公约〉附录水生物种核准为国家重点保护野生动物名录》《水生野生动物及其制品鉴定单位名录》《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》（第一批）等名录，为水生野生动物保护管理及开展相关繁育利用等活动提供重要支撑依据。

三、保护的物种

按照《野生动物保护法》分类分级保护的原则，可以将水生野生动物的保护物种梳理为国内保护物种和国际保护物种两类。国内保护物种又分为国家重点保护物种和地方重点保护物种，前者是《国家重点保护野生动物名录》中标“*”的水生野生动物，共计302种类，包括一级46种类、二级256种类；地方重点保护物种顾名思义就是列入各省（自治区、直辖市）地方重点保护名录中的物种。国际保护物种是指《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录中的水生物种，包括附录Ⅰ、附录Ⅱ和附录Ⅲ物种。根据《野生动物保护法》，农业农村部发布《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》，规定附录中水生动物物种按照核准的国家重点保护动物级别进行国内管理，进出口环节需同时遵守国际公约有关规定。

四、主要的保护措施

（一）物种及其栖息地保护是基础

1.物种保护方面

在国家层面上，农业农村部对部分重点保护物种进行重点关注，共发布了中华鲟、长江江豚、斑海豹、中华白海豚、长江鲟、海龟、鼋等七个国家层面的保护/拯救行动计划，从国家层面上制定了10年～15年内对这些物种的保护行动目标，为保护管理工作提供指引；除此之外，还出台了红珊瑚、鲨鱼等物种的针对性管理文件，相继建立了长江豚类保护网络和海洋珍稀濒危野生动物救护网络，支持成立了中华鲟、长江江豚、斑海豹、中华白海豚、海龟、珊瑚保护救助联盟，吸纳社会各界人士共同参与水生野生动物保护。在地方，不少省级人民政府也制定公布了地方重点保护名录，并规定地方重点保护的水生野生动物参照国家二级保护野生动物进行管理，适用相关审批制度。另外，各地还针对实际情况，出台了更加细化的管理措施。例如海南省为保护珊瑚和砗磲，出台了《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》。

2.栖息地保护方面

早期栖息地保护管理工作，主要是通过划定水生生物自然保护区、建立完善保护区管理机制的方式开展。据统计，我国目前共建立国家级水生生物自然保护区25处、地方级水生生物自然保护区200多处，面积超过10万km2，有效保护了中华白海豚等珍贵、濒危水生野生动物及其栖息地。现阶段，政府主要通过划定国家重点保护水生野生动物重要栖息地来进行保护工作。已公布的《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》（第一批）共划定包括四川省诺水河水獭重要栖息地在内的33处水生野生动物重要栖息地。此外，笔者了解到，根据《野生动物保护法》有关规定，渔业主管部门还依法对水生野生动物相关栖息地开展环境影响评价，全面有效地保护了栖息地。

（二）严格规范管理是必要手段

《野生动物保护法》规定了猎捕、繁育、利用、进出口水生野生动物或者其制品审批，以及外国人在我国对国家重点保护水生野生动物进行野外考察或者拍摄电影、录像审批等共五类行政许可事项。其中，猎捕国家一级保护水生野生动物，繁育和利用中华白海豚、长江江豚、中华鲟、长江鲟、鼋、白鱀豚、儒艮、红珊瑚、白鲟等九种类水生野生动物及其制品审批，以及进出口国家重点保护水生野生动物审批，需经农业农村部批准；猎捕国家二级保护水生野生动物，繁育和利用除上述九种类物种以外的其他国家重点保护水生野生动物及其制品和外国人在我国对国家重点保护水生野生动物进行野外考察或拍摄电影、录像审批，由省级渔业主管部门批准。水生野生动物行政许可是《野生动物保护法》规定的重要许可，是强化水生野生动物保护管理的重要举措。近年来，各级渔业主管部门越来越注重在严格依法审批基础上，贯彻落实国家“放管服”改革有关要求，精简审批手续，强化规范管理。

（三）加强执法监管是主要保障

近年来，各级各地渔业主管部门在规范管理基础上，更加注重事中事后监管工作，严厉打击非法水生野生动物贸易。目前已开展的执法监管工作主要包括：一是将水生野生动物执法监管纳入“中国渔政亮剑”系列执法行动；二是加强部门间执法合作，同公安、市场监管、海关等多部门开展水生野生动物联合专项执法行动；三是针对特殊物种、特殊时间、特殊地点，开展重点执法检查；四是强化社会监督，及时处理群众举报的有关违法线索。

（四）其他保护措施是重要支撑

开展收容救护是一种重要且有效的保护措施。农业农村部依托海洋馆、科研机构等单位，对受伤、搁浅、罚没的水生野生动物进行收容救护；各地渔业主管部门根据实际情况，不断发展完善所在地收容救护基地。推进人工繁育和增殖放流也是一种保护方式，目前全国已初步形成了以科研机构、高校、繁育基地、水族馆海洋馆为主体的水生野生动物人工繁育体系，大鲵、胭脂鱼、鲟鱼等重点保护水生野生动物繁育技术逐步成熟，增殖放流种类、数量不断增加，规模不断扩大，对野外种群资源的保护和恢复起到重要作用。另外，宣传教育工作不断创新推进，笔者统计到，“水生野生动物保护宣传月”已连续11年在全国范围内开展；各地渔业主管部门、执法机构、救护中心等积极利用“生物多样性日”“海龟日”等重要时间节点，开展形式多样的科普宣传活动，关爱保护水生野生动物的观念渐入人心。